农村土地私有化：意义、问题与措施
——兼地权学术研讨会上的发言
发言人：胡星斗（教授）
一、农村土地私有化的意义
农村土地归农民所有，实行土地私有化，是解决“三农”问题和集权腐败的治本之策，是当前中国第三次思想解放运动的核心，是伟大的制度创新，它具有非凡的现实意义和深远的历史意义。乡村土地的民有、乡村社会的民治、乡村财富的民享，将大大地提升农村的政治文明、精神文明的高度，促进新农村建设，实现和谐社会的目标。
发达国家的现代化都是建立在土地私有的基础上的，经济学理论如科斯定律等也清楚地阐述了私有产权制度的高效率，因此，中国永远也不可能以违反现代化规律和经济学定律的方式而走出“中国特色”的农村发展道路。我们只有老老实实，吸收现代人类文明的成果，才能够走向现代化的辉煌，否则，现代化对于经济高速发展的中国仍然是痴心妄想，或者一些官员为了既得利益，其实早已把国家的命运和前途抛到了九霄云外。
（一）土地私有化是解决农村土地产权不清的需要。产权不清是目前中国经济的主要病症，国有企业的产权不清导致了国有资产的大量流失，农村土地的产权不清导致了农民权益的巨大损失。目前，中国宪法上规定农村的土地归集体所有，但由于村委会不是企业法人，集体土地的法律主体并不存在，因此，导致集体所有权的虚置，农民更不可能拥有一份属于自己的土地产权，也不可能自主地支配与经营自己的土地，农民仅有部分的经营自主权而已。于是，集体所有异化为权力所有，地方政府、官员、乡村干部实际上垄断了土地的支配权。
如果没有土地的私有制度，农民的承包经营权必然面临着被虚置和剥夺的命运。只有土地私有化，产权清晰，才能够保障农村社会的公平与效率，才能够实现中华民族的伟大复兴。
（二）只有土地私有化，才能够有效地保护耕地，保证粮食安全。一些人担心，土地私有化会导致更大规模的建设占地、耕地减少，其实，恰恰相反，私有化只会增加耕地，有利于粮食安全。因为土地公有，才导致了土地的荒芜、浪费与肆意侵占，土地归农民所有后，农民就会保护爱惜耕地，开发利用荒地。所以，经济学家认为：私有化会“新生”出大量的耕地。北京郊区一镇长告诉我们：如果土地私有化、值钱了，他们乡镇能够“创造出”一倍的耕地。
目前，由于农村的土地不归个人所有，引诱了地方官吏对土地及其衍生利益无限攫取的欲望。而农民又没有对其土地的所有权，他们也无法在法律层面上维护自己的权益，这样，农民的土地使用权也在巧取豪夺中丧失殆尽，农村耕地的总量必然逐年减少。1996年，国务院提出保证19.2亿亩耕地的红线，但很快被突破，现在国务院又提出18亿亩耕地不减少，预计也会很快被突破，或者事实上早已被突破，现有的制度无法保证不被突破，因为征地的利益是巨大的（据统计，农民仅获得土地利益的5％～10％，90~95%被地方政府、开发商、村级组织所攫取），同时现在基层政府报上来的耕地数据都是假的(缺少民主监督以及农民缺少土地所有权，必然产生虚假数字)，所谓的“占补平衡”绝大部分也都是虚构的。我到河南、浙江等地去考察，地方官员都承认“不可能做到真正的占补平衡”。
（三）只有土地私有化，才能够提高农业生产的效率，促进农业的可持续发展。孟子说：有恒产者有恒心。农民一旦拥有了土地的所有权，就会把土地视为其生存与发展的基本物质手段，克服短期行为，增加对土地的投入，进行精耕细作，广泛地采纳农业科技，注重农产品安全，发展优质农业和生态农业，实现农业生产的集约化、规模化、现代化。
研究者李健认为，土地私有化还将促进农民的协作与合作，催生农业协会与农会，这样才能解决他们作为个体或家庭无法解决而又必须解决的共同问题，使得农业的基础设施和公共服务系统、社会保障系统能够有效地建立起来。土地归农民所有，也将吸引和撬动大量的民间资本用于土地呵护、水土保持、生态保护、江河与沙漠治理等等农业的长效工程。
（四）只有土地私有化，才能够从根本上提高农民收入，缩小城乡差距，实现建设新农村的目标。土地归农，既是对农民长期以来为国家做出了数十万亿元贡献的补偿，也是为了提高农民的投资能力、融资能力（实现土地的抵押贷款）、消费能力，解决新农村建设中农民没法创业、金融真空、内需不足等问题，由此推动国内市场的发育，降低GDP的外贸依存度，促进二元结构的一元化。
（五）土地私有化有助于实现乡村自治、形成农村道德规范。财产私有是民主、法治、人权、公平的基石，财产公有必然导致专制。农民一旦拥有土地，产生了协作与合作的需求，那么，农村的民主选举、村民自治、财务公开等才有了实施的动力与可能。同时，农村的自组织、广泛的协作与合作必然产生共同的规则、乡村伦理信用与道德规范。
（六）只有土地私有化，才能够产生分权与法治的社会。分权的前提是分散财富、分散资源，也就是财富、资源必须民间化，掌握在民众的手中。如果财富、资源主要由政府、官员控制，那么这个国家必然是专制的，如希特勒、斯大林、萨达姆都是由国家集中几乎百分之百的国民财富。
根据经济学家的统计，目前中国财富的71%仍然掌握在政府的手中，民众手中只有29%，这就说明中国虽然实行了市场经济，但却是国有垄断、行政型垄断的畸形市场经济，因此不可能是法制经济。财富过于集中在政府的手中，为权力监督和实行法治制造了困难。
农村土地的私有化将从制度上铲除因土地公有制度形成的地方官员权力寻租、专制腐败的所有制温床，遏止政府和官员的利益驱动行为，促进有限政府、廉洁政府和法治政府的建立。
（七）土地私有化是人格独立与公民社会的基础。只有当人民拥有了不可剥夺的私有财产时，其人格才能够独立，其自由精神才能够形成。而土地是一个国家最主要的财富，土地归农将大大地促进农民独立人格、公民意识的形成。
（八）只有土地私有化，才能够保障社会的和谐与稳定。如果农民没有土地所有权，也没有话语权、谈判权，必然导致耕地被侵占、征收、剥夺（即使未来加强法制，也是管得住农民管不住政府官员），不但18亿亩耕地无法保障，而且连中华民族未来生存的空间也不断地被压缩；农民为了生存而被迫反抗、保卫土地，遍及全国愈演愈烈的土地纠纷已呈现暴力和失控的局面，以征地矛盾为主的3000万上访者以及5000多万失地农民已经严重地危及社会的和谐。
土地归农是中国农民数千年来永恒的理想与追求。“耕者有其田”、“均田地”、“平均地权”、“打土豪，分田地”，一次次的农民运动和激烈革命都反映了农民对土地的渴望，期望做土地的主人。从历史上看，当大部分农民拥有土地所有权时，国家就稳定繁荣，相反，当大部分农民失去土地所有权时，国家就动荡衰亡。
二、农村土地私有化可能存在的问题及解决办法
（一）土地私有化可能造成激烈的土地兼并；农民变卖良田，可能成为城市流民。
其实，这种情况完全可以避免。中国可以采纳“有限制的私有制”，也就是对土地私有的权利通过立法实行一些限制性措施，如必须符合下述三个条件之一，才能卖掉土地：1、在城市拥有收入、住房；2、家庭成员大病，急需手术费；3、属于60岁以上无人养老的老人。
从长期来看，一定程度的渐进的土地整合及规模化经营符合农业现代化的潮流。
（二）私有化可能加剧土地被侵占，耕地减少，从而威胁粮食安全。
这种情况不会发生。前面我们分析了，私有化将逐渐带来分权化、法治化，地方政府侵占耕地的情况会大大减少；私有化也将带来农业生产的高效率，农民也会更加爱惜土地，因此，粮食安全只会更加有保证。
另外，可以通过立法禁止农业区随意改变土地的性质和用途，防止土地的细化和碎片化导致耕地的减少。
以后中央政府在全国范围内按照农业比较效益高低、土地资源状况、工业发展状况划分出农业区（牧业区）、非农业区（非牧业区）；各省、市、县也是如此。对于农业区，采取严格的耕地保护政策；对于非农业区，耕地可以有条件地被使用、开发、建设。不必全国一刀切。
中央政府和各地政府必须对农业区进行财政转移支付，保证农业区不必上马工业项目也有充足的财政、当地人民的收入不低于非农业区；同时，对非农业区收取高额的耕地使用税，废除土地征收制度和土地出让金。
（三）私有化会导致大量的有钱人进入农村收购耕地、宅基地，农村将成为城市富人的乐园。
前面我们说了，私有化后农村土地的变卖是有限定条件的，因此，不会出现大量的土地被收购的情况；同时，应当允许城市人到农村购买耕地、住房、投资、创业，只有这样才能带动农村的发展。
像现在这样，实行城乡相互隔离的制度，农村人到城市受到种种歧视，享受不到国民待遇；城市人不能到农村购房创业，农村的幼儿园学校医院及基础设施都无法被带动起来，城市高房价无法缓解，农村的投资缺乏、融资困境、基础设施落后无法解决。只有打破城乡隔离制度，形成城乡交流、良性互动，才能缓解城市居民的民生（住房、生活等）困境，有助于建设新农村，实现缩小城乡差距的目标。
三、农村土地私有化的具体措施
农村土地私有化应当遵循公平、公正、公开、民主、法治、科学的原则，循序渐进、有条不紊地进行。
（一）组建领导班子。为了确保农村土地私有化的顺利进行，从中央到地方应组建各级农村土地私有化领导小组（土地改革领导小组），负责私有化方案的决定与落实，规范、监督各地的私有化进程。
（二）进行可行性方案论证。应当汇集专家学者，广泛调研，草拟出多套土地私有化的可行性方案，供决策参考；同时举行听证会，或公布方案全民讨论，不断修改完善方案，选用最佳方案。
（三）立法与制定规则。有人认为土地私有化涉及修宪，但我们认为也可不必修改宪法。宪法中的农村土地集体所有，并没有具体规定集体所有的实现形式必须是传统的集体所有制“斯大林模式”——即最后是政府所有、长官掌控；集体所有也可以是“北欧模式”——“按份所有”，即落实每人或每个农民的所有权，类似于股份合作制、股田制。所以，农村土地私有化其实是集体所有制实现形式的多样化，并不违反中华人民共和国宪法。
当然，私有化还要从法律上加以规定、保障，要制定《农村土地私有化法》，逐步形成和完善相关的法律法规，在关于土地的性质划分与使用、土地所有权的转移与继承、出于公共利益的国家征用及补偿安置等方面做出明确而具体的法律规定。
（四）试点。农村土地私有化不能采取一刀切的、无序的方式进行，而应允许各个地方根据自己的特点和群众的意愿有差别地、渐进地、有条不紊地进行。应当划分土地的类型，根据民主抽签、政府监督、男女平等、一人一地的原则，制定可操作细则，因地制宜，逐步施行。
（五）完善配套的政策与措施。研究者蔡富有建议，建立农村土地交易市场、土地银行等，从事私有化后的土地交易业务。对于自主处置如出售、出让土地产权的农民，必须让其将处置土地产权收益的一部分进入医疗、失业、养老等社会保障基金，以获取相应的社会保障。
（六）大力推进农村综合改革。制定土地私有化条件下的农村行政管理法，进行县乡机构和财政体制改革，建立精简、效能、统一的农村行政管理体制；加大对农业的扶持力度，实行农业的国家保护政策，使用财税金融等手段鼓励民间资本、城市资本进入农村；加强农村基础设施建设，鼓励和支持非政府组织参与组织、促进农田水利、文化教育、医药卫生、生态环境等事业的发展；进一步完善村民自治，形成科学、有效的乡村治理结构，改变一些农村地霸、村霸当头的状况；废除二元户籍制度，尊重公民的选择权利，保障农民在国家政治和公共生活中享有应有的平等地位。
2008-4-12
